Accesso civico generalizzato per sanzione disciplinare: il no del Garante della Privacy
Può un cittadino richiedere, tramite l’accesso civico generalizzato, gli atti relativi a una sanzione disciplinare inflitta a un dipendente pubblico? La risposta del Garante della Privacy è netta: no. Il tema tocca un equilibrio delicato tra il principio di trasparenza amministrativa — cardine del d.lgs. n. 33/2013 — e la tutela dei dati personali del lavoratore coinvolto. Comprendere i confini di questo bilanciamento è essenziale per amministrazioni pubbliche, dipendenti e professionisti del diritto del lavoro.
Il caso: accesso civico generalizzato agli atti disciplinari di un dipendente comunale
Il Garante della Privacy, con parere n. 6495493, ha confermato il diniego opposto da un Comune a una richiesta di accesso civico generalizzato agli atti di una sanzione disciplinare che riguardava una dipendente. La particolarità del caso risiedeva nel fatto che sulla medesima sanzione pendeva un contenzioso dinnanzi al Giudice del lavoro, circostanza che rendeva ancora più delicata la divulgazione dei documenti.
Di seguito il testo integrale della nota informativa diffusa dall’Autorità.
Il Garante privacy ha confermato il no di un Comune alla richiesta di accesso civico generalizzato, presentata da un cittadino, agli atti di una sanzione disciplinare inflitta ad un dipendente, contro la quale pendeva peraltro un contenzioso dinnanzi al Giudice del lavoro.
Nel parere [doc. web n. 6495493] espresso nell’ambito del procedimento di riesame, previsto dalla normativa sulla trasparenza, l’Autorità ha richiamato le Linee Guida sull’accesso civico dell’Anac, le quali prevedono che l’accesso civico generalizzato vada, fra l’altro, respinto quando la conoscibilità indiscriminata dei dati personali potrebbe causare, all’interessato o ai suoi congiunti, danni legati alla sfera morale, relazionale e sociale, come nel caso considerato. Tra i motivi per il diniego dell’accesso si deve tener conto anche, come valutato dal Comune, della funzione pubblica svolta dal dipendente, che potrebbe essere esposto a minacce, ritorsioni o turbative. Nel suo parere il Garante ha sottolineato come la disciplina in materia di privacy stabilisca che ogni trattamento di dati debba essere effettuato nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell’interessato, tenendo conto anche dei diritti alla reputazione, all’immagine, al nome, all’oblio e in generale ai diritti inviolabili della persona.
Alla luce di questo quadro di regole, il Garante ha ritenuto che l’accesso civico generalizzato alla sanzione disciplinare possa determinare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali del dipendente e ha confermato il diniego opposto dal Comune.
L’intervento del Garante si inserisce, come ricordato, nell’ambito della procedura sull’accesso civico disciplinata dal decreto legislativo 33 del 2013. Il decreto “trasparenza” prevede infatti che, per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è già previsto l’obbligo di pubblicazione. Tale diritto non è sottoposto ad alcuna legittimazione soggettiva del richiedente e non richiede motivazione.
L’accesso civico generalizzato può tuttavia essere rifiutato, fra l’altro, quando è necessario evitare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali. Nel caso in cui l’accesso generalizzato sia stato negato proprio per questi motivi e il richiedente abbia presentato richiesta di riesame, il responsabile della prevenzione della corruzione è tenuto a provvedere dopo aver prima sentito il Garante.
(Fonte: Garante Privacy)
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Il quadro normativo: trasparenza e privacy a confronto
Il d.lgs. n. 33/2013, nella versione rafforzata dal d.lgs. n. 97/2016 (c.d. decreto FOIA), ha introdotto nell’ordinamento italiano l’accesso civico generalizzato, modellato sull’esperienza anglosassone del Freedom of Information Act. Il principio ispiratore è quello della massima trasparenza: chiunque, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato né di fornire motivazione, può richiedere documenti, dati e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni.
Tuttavia, lo stesso decreto individua limiti espliciti all’esercizio di tale diritto. L’art. 5-bis, comma 2, lett. a), stabilisce che l’accesso civico generalizzato deve essere rifiutato quando possa arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali. Questo limite non è meramente formale: richiede una valutazione caso per caso, condotta dall’amministrazione — e, in sede di riesame, con il parere vincolante del Garante — che ponderi l’interesse alla trasparenza con i diritti fondamentali del soggetto interessato.
Sul versante della protezione dei dati, il Regolamento UE 2016/679 (GDPR) e il Codice Privacy (d.lgs. n. 196/2003, come novellato dal d.lgs. n. 101/2018) impongono che qualsiasi trattamento di dati personali rispetti i principi di necessità, proporzionalità e minimizzazione. La divulgazione degli atti di un procedimento disciplinare — che contengono dati sensibili relativi alla vita professionale, alla reputazione e talvolta alla salute del lavoratore — deve pertanto superare un test di proporzionalità rigoroso.
Il ruolo delle Linee Guida ANAC sull’accesso civico
Le Linee Guida ANAC in materia di accesso civico (delibera n. 1309/2016) costituiscono il principale strumento interpretativo per le amministrazioni chiamate a gestire le richieste FOIA. In esse si chiarisce che il bilanciamento tra trasparenza e privacy non può risolversi in modo automatico a favore dell’una o dell’altra: occorre valutare la natura dei dati richiesti, la qualità del soggetto interessato, le possibili conseguenze della divulgazione e l’esistenza di interessi pubblici prevalenti.
Nel caso delle sanzioni disciplinari, le Linee Guida ANAC — richiamate espressamente dal Garante nel parere in esame — indicano che la conoscibilità indiscriminata di tali atti può causare danni alla sfera morale, relazionale e sociale dell’interessato, nonché esporlo a ritorsioni o turbative, specie quando il dipendente svolge funzioni pubbliche di rilievo. Questi elementi devono essere valutati dall’amministrazione già in sede di prima istanza, e non soltanto in fase di riesame.
Perché l’accesso civico generalizzato è negato per le sanzioni disciplinari
La posizione del Garante si fonda su una pluralità di ragioni convergenti, che vale la pena esaminare analiticamente per comprendere la portata pratica del diniego.
1. La natura dei dati contenuti negli atti disciplinari
Gli atti di un procedimento disciplinare — dalla contestazione degli addebiti alla decisione finale — contengono informazioni strettamente personali: comportamenti del lavoratore, valutazioni sulla sua condotta professionale, eventuali riferimenti a situazioni di salute o a vicende private. Si tratta di dati che, una volta resi pubblici, non possono essere «ritirati» e che possono pregiudicare in modo permanente la reputazione del soggetto, indipendentemente dall’esito del procedimento o di un eventuale giudizio successivo.
2. Il pregiudizio concreto alla dignità e alla reputazione del lavoratore
Il Garante ha richiamato il principio — sancito dalla normativa privacy — secondo cui ogni trattamento di dati deve rispettare i diritti fondamentali dell’interessato, tra cui il diritto alla reputazione, all’immagine, al nome e all’oblio. La divulgazione di una sanzione disciplinare, specie se ancora sub iudice, può ledere irrimediabilmente questi diritti, esponendo il dipendente a un «processo mediatico» parallelo a quello giudiziario, con conseguenze potenzialmente più gravi della sanzione stessa.
3. Il contenzioso pendente come elemento aggravante
Nel caso esaminato, la sanzione disciplinare era oggetto di impugnazione dinnanzi al Giudice del lavoro. Questo elemento non è irrilevante: la divulgazione degli atti durante il giudizio potrebbe influenzare il clima processuale, ledere il diritto di difesa del lavoratore e, in alcuni casi, pregiudicare l’esito stesso del contenzioso. Il Garante ha implicitamente riconosciuto che la pendenza di un giudizio rafforza le ragioni del diniego, aggiungendo un ulteriore livello di tutela all’interessato.
4. La funzione pubblica del dipendente e il rischio di ritorsioni
Un aspetto peculiare del caso riguarda la funzione pubblica svolta dal dipendente sanzionato. Il Comune aveva evidenziato — e il Garante ha condiviso — che la divulgazione degli atti avrebbe potuto esporre il lavoratore a minacce, ritorsioni o turbative da parte di soggetti con cui egli interagisce nell’esercizio delle proprie funzioni. Questo profilo dimostra come il diniego all’accesso civico generalizzato non tuteli soltanto la sfera privata del dipendente, ma serva anche a garantire il corretto svolgimento dell’attività amministrativa.
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Il procedimento di riesame e il ruolo del Garante
Il d.lgs. n. 33/2013 prevede una procedura specifica per i casi in cui l’accesso civico generalizzato venga negato per ragioni legate alla protezione dei dati personali. Il richiedente che non accetti il diniego può presentare istanza di riesame al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) dell’amministrazione. Tuttavia, quando il diniego è motivato proprio da esigenze di tutela della privacy, il RPCT non può decidere autonomamente: è obbligato a richiedere il parere del Garante prima di pronunciarsi.
Questo meccanismo attribuisce al Garante un ruolo di «guardiano» del bilanciamento tra trasparenza e privacy, con una funzione consultiva che, nella prassi, si traduce in un orientamento sostanzialmente vincolante per l’amministrazione. Il parere n. 6495493 si inserisce esattamente in questo contesto: il Comune aveva già negato l’accesso, il richiedente aveva presentato istanza di riesame, e il Garante — interpellato dal RPCT — ha confermato la correttezza del diniego.
Implicazioni pratiche per le amministrazioni pubbliche e i professionisti
La posizione espressa dal Garante sull’accesso civico generalizzato per sanzione disciplinare offre indicazioni operative preziose per chi gestisce procedimenti disciplinari nel settore pubblico o assiste lavoratori coinvolti in tali vicende.
Per le amministrazioni pubbliche, il messaggio è chiaro: il diniego all’accesso civico generalizzato sugli atti disciplinari non è soltanto legittimo, ma doveroso quando la divulgazione possa arrecare un pregiudizio concreto alla privacy del dipendente. La motivazione del diniego deve essere analitica e fare riferimento agli specifici dati contenuti negli atti, alle possibili conseguenze della loro divulgazione e all’assenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la trasparenza.
Per i lavoratori sottoposti a procedimento disciplinare, il parere del Garante rappresenta un presidio importante: anche nell’era della massima trasparenza amministrativa, i dati personali contenuti negli atti disciplinari godono di una protezione rafforzata, che non cede automaticamente di fronte alle richieste di accesso di terzi.
Per i professionisti del diritto del lavoro, infine, è essenziale conoscere i meccanismi del procedimento di riesame e il ruolo del Garante, al fine di assistere efficacemente sia le amministrazioni nella gestione delle istanze FOIA sia i lavoratori che intendano opporsi alla divulgazione dei propri dati.
FAQ: Accesso civico generalizzato e sanzioni disciplinari
Chiunque può richiedere gli atti di una sanzione disciplinare tramite accesso civico generalizzato?
In linea teorica, il d.lgs. n. 33/2013 consente a chiunque di presentare una richiesta di accesso civico generalizzato senza necessità di motivazione. Tuttavia, le amministrazioni sono tenute a valutare se la divulgazione possa arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del dipendente interessato. In presenza di tale rischio, il diniego è non solo legittimo ma obbligatorio.
Il Garante può imporre all’amministrazione di concedere l’accesso?
No. Nell’ambito del procedimento di riesame previsto dal d.lgs. n. 33/2013, il Garante esprime un parere che orienta la decisione del RPCT. Tuttavia, la competenza decisionale finale resta in capo all’amministrazione. Nella prassi, i pareri del Garante vengono quasi sempre recepiti dalle amministrazioni, data l’autorevolezza dell’Autorità e le conseguenze sanzionatorie che potrebbero derivare dal discostarsi dalle sue indicazioni.
La sanzione disciplinare già definitiva può essere oggetto di accesso civico?
Anche la definitività della sanzione non è di per sé sufficiente a rendere legittima la divulgazione degli atti tramite accesso civico generalizzato. Il test di proporzionalità va condotto indipendentemente dallo stato del procedimento: ciò che rileva è la natura dei dati contenuti negli atti e le possibili conseguenze della loro divulgazione sulla sfera personale del lavoratore.
Esistono casi in cui l’accesso civico agli atti disciplinari può essere concesso?
Sì, in via di principio. Se l’interesse pubblico alla trasparenza è particolarmente rilevante — ad esempio, quando la sanzione riguarda condotte che hanno avuto un impatto diretto sull’erogazione di servizi pubblici o sull’utilizzo di risorse collettive — l’amministrazione potrebbe valutare di concedere un accesso parziale, oscurando i dati strettamente personali e conservando soltanto le informazioni di interesse pubblico. Questa soluzione, tuttavia, richiede una valutazione caso per caso e, ove necessario, il coinvolgimento del Garante.
Questo articolo è stato realizzato con il supporto dell'AI e sottoposto a revisione editoriale.
