Le misure urgenti emergenza Covid-19 hanno attraversato una lunga stagione normativa, scandita da decreti-legge che si sono succeduti con cadenza serrata per rispondere all’evolversi della situazione epidemiologica. Tra i provvedimenti più significativi di quella stagione figura il D.L. 23 luglio, n. 105 (con Allegato A), pubblicato sulla G.U. n. 175, contenente misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19 e per l’esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche. La misura cardine del provvedimento era la proroga dello stato di emergenza fino al 31 dicembre, accompagnata da un articolato sistema di regole differenziate per zona di rischio e dall’introduzione obbligatoria della certificazione verde (Green Pass) per l’accesso a numerose attività. Di seguito un’analisi sistematica delle principali disposizioni, utile per comprendere la logica complessiva del decreto e le sue ricadute pratiche sul mondo del lavoro e della vita sociale.
Il quadro normativo: perché fu pubblicato un nuovo decreto sulle misure urgenti Covid-19
La necessità di pubblicare un nuovo decreto sulle misure urgenti emergenza Covid-19 rispondeva a una duplice esigenza: da un lato, prorogare la cornice giuridica dello stato di emergenza in scadenza; dall’altro, aggiornare il sistema di classificazione delle regioni per zone di rischio, introducendo parametri più granulari che tenessero conto non solo dell’incidenza dei contagi ma anche della pressione ospedaliera. Questo approccio segnava un’evoluzione metodologica rispetto ai decreti precedenti, spostando il baricentro valutativo dalla sola curva epidemiologica alla capacità effettiva del sistema sanitario di assorbire i ricoveri. Comprendere questa logica è essenziale per chi, oggi, si trova a ricostruire il quadro normativo applicabile a controversie lavorative, previdenziali o contrattuali sorte in quel periodo.
Dichiarazione dello stato di emergenza nazionale – Articolo 1
In considerazione del rischio sanitario connesso al protrarsi della diffusione degli agenti virali da COVID-19, lo stato di emergenza dichiarato con deliberazione del Consiglio dei ministri del 31 gennaio, prorogato con deliberazioni del Consiglio dei ministri del 29 luglio, 7 ottobre, 13 gennaio e 21 aprile, fu ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre. La proroga costituiva il presupposto giuridico per il mantenimento in vigore di tutte le misure derogatorie al diritto comune — in materia di lavoro, appalti, procedimenti amministrativi e giustizia — che trovavano la loro fonte abilitante nello stato di emergenza.
Il sistema di classificazione delle regioni per zone di rischio – Articolo 2
L’articolo 2, comma c), del decreto modificava il D.L. n. 33/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 74/2020, sostituendo il comma 16-septies con una disciplina più articolata. La novità sostanziale consisteva nell’introduzione di soglie combinate — incidenza dei contagi e tasso di occupazione dei posti letto — per la classificazione delle regioni nelle quattro zone cromatiche.
Zona bianca
Sono denominate «Zona bianca» le regioni nei cui territori alternativamente:
1) l’incidenza settimanale dei contagi è inferiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti per tre settimane consecutive;
2) l’incidenza settimanale dei contagi è pari o superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti e si verifica una delle due seguenti condizioni:
2.1) il tasso di occupazione dei posti letto in area medica per pazienti affetti da COVID-19 è uguale o inferiore al 15 per cento;
2.2) il tasso di occupazione dei posti letto in terapia intensiva per pazienti affetti da COVID-19 è uguale o inferiore al 10 per cento di quelli comunicati alla Cabina di regia di cui al decreto del Ministro della salute 30 aprile 2020, entro cinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto. La comunicazione poteva essere aggiornata con cadenza mensile sulla base di posti letto aggiuntivi, che non incidessero su quelli già esistenti e destinati ad altre attività.
Zona gialla
Sono denominate «Zona gialla» le regioni nei cui territori alternativamente:
1) l’incidenza settimanale dei contagi è pari o superiore a 50 e inferiore a 150 casi ogni 100.000 abitanti, salvo che ricorrano le condizioni indicate per la zona bianca;
2) l’incidenza settimanale dei casi è pari o superiore a 150 casi ogni 100.000 abitanti e si verifica una delle due seguenti condizioni, salvo che ricorrano le condizioni indicate per la zona bianca:
2.1) il tasso di occupazione dei posti letto in area medica per pazienti affetti da COVID-19 è uguale o inferiore al 30 per cento;
2.2) il tasso di occupazione dei posti letto in terapia intensiva per pazienti affetti da COVID-19 è uguale o inferiore al 20 per cento di quelli comunicati alla predetta Cabina di regia entro cinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto. La comunicazione poteva essere aggiornata con cadenza mensile sulla base di posti letto aggiuntivi, che non incidessero su quelli già esistenti e destinati ad altre attività.
Zona arancione
Sono denominate «Zona arancione» le regioni nei cui territori l’incidenza settimanale dei contagi è pari o superiore a 150 casi ogni 100.000 abitanti, salvo che ricorrano le condizioni indicate per le zone bianca, gialla e rossa.
Zona rossa
Sono denominate «Zona rossa» le regioni nei cui territori l’incidenza settimanale dei contagi è pari o superiore a 150 casi ogni 100.000 abitanti e si verificano entrambe le seguenti condizioni:
1) il tasso di occupazione dei posti letto in area medica per pazienti affetti da COVID-19 è superiore al 40 per cento;
2) il tasso di occupazione dei posti letto in terapia intensiva per pazienti affetti da COVID-19 è superiore al 30 per cento di quelli comunicati alla predetta Cabina di regia entro cinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto. La comunicazione poteva essere aggiornata con cadenza mensile sulla base di posti letto aggiuntivi, che non incidessero su quelli già esistenti e destinati ad altre attività.
L’introduzione obbligatoria del Green Pass – Articolo 3
Una delle misure urgenti Covid-19 più dibattute del decreto riguardava l’impiego delle certificazioni verdi COVID-19 (Green Pass). L’articolo 3 modificava il D.L. n. 52/2021, convertito con modificazioni dalla L. n. 87/2021, inserendo dopo l’articolo 9 il nuovo comma 9-bis, che disciplinava in modo organico l’obbligo di esibizione della certificazione verde per l’accesso a una serie di attività.
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Attività soggette all’obbligo di certificazione verde
A far data dal 6 agosto, era consentito in zona bianca esclusivamente ai soggetti muniti di una delle certificazioni verdi COVID-19, di cui all’articolo 9, comma 2, l’accesso ai seguenti servizi e attività:
a) servizi di ristorazione svolti da qualsiasi esercizio, di cui all’articolo 4, per il consumo al tavolo, al chiuso;
b) spettacoli aperti al pubblico, eventi e competizioni sportivi, di cui all’articolo 5;
c) musei, altri istituti e luoghi della cultura e mostre, di cui all’articolo 5-bis;
d) piscine, centri natatori, palestre, sport di squadra, centri benessere, anche all’interno di strutture ricettive, di cui all’articolo 6, limitatamente alle attività al chiuso;
e) sagre e fiere, convegni e congressi di cui all’articolo 7;
f) centri termali, parchi tematici e di divertimento;
g) centri culturali, centri sociali e ricreativi, di cui all’articolo 8-bis, comma 1, limitatamente alle attività al chiuso e con esclusione dei centri educativi per l’infanzia, compresi i centri estivi, e le relative attività di ristorazione;
h) attività di sale gioco, sale scommesse, sale bingo e casinò, di cui all’articolo 8-ter;
i) concorsi pubblici.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicavano anche nelle zone gialla, arancione e rossa, laddove i servizi e le attività di cui al comma 1 fossero consentiti e alle condizioni previste per le singole zone.
3. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicavano ai soggetti esclusi per età dalla campagna vaccinale e ai soggetti esenti sulla base di idonea certificazione medica rilasciata secondo i criteri definiti con circolare del Ministero della salute. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato di concerto con i Ministri della salute, per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, e dell’economia e delle finanze, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, erano individuate le specifiche tecniche per trattare in modalità digitale le predette certificazioni, al fine di consentirne la verifica digitale, assicurando contestualmente la protezione dei dati personali in esse contenuti. Nelle more dell’adozione del predetto decreto, per le finalità di cui al presente articolo potevano essere utilizzate le certificazioni rilasciate in formato cartaceo.
4. I titolari o i gestori dei servizi e delle attività di cui al comma 1 erano tenuti a verificare che l’accesso ai predetti servizi e attività avvenisse nel rispetto delle prescrizioni di cui al medesimo comma 1. Le verifiche delle certificazioni verdi COVID-19 erano effettuate con le modalità indicate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell’articolo 9, comma 10.
5. Il Ministro della salute con propria ordinanza poteva definire eventuali misure necessarie in fase di attuazione del presente articolo.
Misure urgenti per gli spettacoli aperti al pubblico – Articolo 4
L’articolo 4 modificava il D.L. n. 52/2021, convertito con modificazioni dalla L. n. 87/2021, intervenendo sull’articolo 5, commi 1 e 2, per disciplinare le condizioni di accesso agli spettacoli aperti al pubblico in relazione alla zona cromatica di appartenenza della regione.
In zona bianca e in zona gialla, gli spettacoli aperti al pubblico in sale teatrali, sale da concerto, sale cinematografiche, locali di intrattenimento e musica dal vivo e in altri locali o spazi anche all’aperto, erano svolti esclusivamente con posti a sedere preassegnati e a condizione che fosse assicurato il rispetto della distanza interpersonale di almeno un metro, sia per gli spettatori che non fossero abitualmente conviventi, sia per il personale, e l’accesso era consentito esclusivamente ai soggetti muniti di una delle certificazioni verdi COVID-19 di cui all’articolo 9, comma 2.
In zona bianca, la capienza consentita non poteva essere superiore al 50 per cento di quella massima autorizzata all’aperto e al 25 per cento al chiuso nel caso di eventi con un numero di spettatori superiore rispettivamente a 5.000 all’aperto e 2.500 al chiuso.
In zona gialla la capienza consentita non poteva essere superiore al 50 per cento di quella massima autorizzata e il numero massimo di spettatori non poteva comunque essere superiore a 2.500 per gli spettacoli all’aperto e a 1.000 per gli spettacoli in luoghi chiusi, per ogni singola sala.
Le attività dovevano svolgersi nel rispetto di linee guida adottate ai sensi dell’articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74.
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Restavano sospesi gli spettacoli aperti al pubblico quando non era possibile assicurare il rispetto delle condizioni di cui al presente articolo, nonché le attività che avessero luogo in sale da ballo, discoteche e locali assimilati.
2. Le misure di cui al primo periodo del comma 1 si applicavano anche per la partecipazione del pubblico sia agli eventi e alle competizioni di livello agonistico riconosciuti di preminente interesse nazionale con provvedimento del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e del Comitato italiano paralimpico (CIP), riguardanti gli sport individuali e di squadra, organizzati dalle rispettive federazioni sportive nazionali, discipline sportive associate, enti di promozione sportiva ovvero da organismi sportivi internazionali sia agli eventi e alle competizioni sportivi diversi da quelli sopra richiamati.
In zona bianca, la capienza consentita non poteva essere superiore al 50 per cento di quella massima autorizzata all’aperto e al 25 per cento al chiuso.
In zona gialla la capienza consentita non poteva essere superiore al 25 per cento di quella massima autorizzata e, comunque, il numero massimo di spettatori non poteva essere superiore a 2.500 per gli impianti all’aperto e a 1.000 per gli impianti al chiuso.
Le attività dovevano svolgersi nel rispetto delle linee guida adottate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per lo sport, sentita la Federazione medico sportiva italiana, sulla base di criteri definiti dal Comitato tecnico-scientifico.
Quando non era possibile assicurare il rispetto delle condizioni di cui al presente comma, gli eventi e le competizioni sportivi si svolgevano senza la presenza di pubblico.
Misure urgenti per la somministrazione di test antigenici rapidi – Articolo 5
Il Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID-19 definiva, d’intesa con il Ministro della salute, un protocollo d’intesa con le farmacie e con le altre strutture sanitarie al fine di assicurare fino al 30 settembre la somministrazione di test antigenici rapidi per la rilevazione di antigene SARSCoV-2, di cui all’articolo 9, comma 1, lettera d), del decreto-legge 22 aprile, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno, n. 87, a prezzi contenuti. Il protocollo teneva conto in particolare dell’esigenza di agevolare ulteriormente i minori di età compresa tra i 12 e i 18 anni.
Misure urgenti in materia di processo civile e penale – Articolo 7
1. Le disposizioni di cui all’articolo 221, commi 3, 4, 5, 6, 7, 8, e 10 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, nonché le disposizioni di cui all’articolo 23, commi 2, 4, 6, 7, 8, primo, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, 8-bis, primo, secondo, terzo e quarto periodo, 9, 9-bis, 10, e agli articoli 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e 24 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, continuavano ad applicarsi fino alla data del 31 dicembre.
2. Le disposizioni di cui all’articolo 23, commi 8, primo, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, e 8-bis, primo, secondo, terzo e quarto periodo, e all’articolo 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, del decreto-legge n. 137 del 2020 non si applicavano ai procedimenti per i quali l’udienza di trattazione era fissata tra il 1° agosto e il 30 settembre. Questa disposizione aveva rilevanti ricadute sui procedimenti in materia di lavoro, consentendo la ripresa delle udienze in presenza per le controversie più urgenti.
Misure urgenti sulla proroga della normativa in materia di disabilità
1. All’articolo 26, comma 2-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, le parole «fino al 30 giugno» erano sostituite dalle seguenti: «fino al 31 ottobre».
2. Per il periodo dal 1° luglio alla data di entrata in vigore del decreto si applicava la disciplina di cui all’articolo 26, comma 2-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, così come modificato dal presente articolo. La proroga garantiva la continuità delle tutele per i lavoratori fragili e disabili, evitando vuoti normativi nel periodo di transizione.
Ricadute sul diritto del lavoro: cosa cambiava concretamente
Le misure urgenti emergenza Covid-19 contenute nel decreto avevano implicazioni dirette e significative sul rapporto di lavoro. In primo luogo, la proroga dello stato di emergenza manteneva in vigore le deroghe al regime ordinario in materia di ammortizzatori sociali, smart working e sospensione dei licenziamenti, nella misura in cui tali istituti fossero ancora operativi al momento della pubblicazione del decreto. In secondo luogo, l’obbligo di Green Pass per l’accesso a determinati luoghi di lavoro — in particolare nel settore dello spettacolo, della ristorazione e degli impianti sportivi — poneva questioni inedite in materia di obblighi del datore di lavoro, diritti del lavoratore e conseguenze disciplinari in caso di inadempimento. In terzo luogo, la proroga delle norme processuali incideva sui tempi di definizione delle controversie lavorative pendenti, con effetti sulla certezza del diritto per entrambe le parti del rapporto.
Per i professionisti che oggi si trovino a ricostruire il quadro normativo applicabile a controversie sorte in quel periodo, è essenziale tenere presente che il decreto in esame si inseriva in una catena normativa complessa, nella quale ciascun provvedimento modificava, integrava o prorogava il precedente. La lettura sistematica di questa stratificazione è il presupposto indispensabile per una corretta qualificazione giuridica dei fatti e per l’individuazione della disciplina applicabile.
Domande frequenti sulle misure urgenti emergenza Covid-19
Qual era la durata della proroga dello stato di emergenza prevista dal decreto?
Il decreto prorogava lo stato di emergenza fino al 31 dicembre, in continuità con le precedenti deliberazioni del Consiglio dei ministri che si erano succedute a partire dal 31 gennaio 2020.
Il Green Pass era obbligatorio in tutte le zone cromatiche?
Sì. Le disposizioni sull’obbligo di certificazione verde si applicavano in zona bianca e, per le attività consentite, anche nelle zone gialla, arancione e rossa. L’obbligo non si applicava ai soggetti esclusi per età dalla campagna vaccinale e a quelli in possesso di idonea certificazione medica di esenzione.
Quali erano le conseguenze per i datori di lavoro in caso di mancata verifica del Green Pass?
I titolari o gestori delle attività soggette all’obbligo erano tenuti a verificare il possesso della certificazione verde da parte degli utenti. L’inosservanza di tale obbligo esponeva il titolare alle sanzioni amministrative previste dalla normativa emergenziale, con possibile aggravamento in caso di recidiva.
Le norme processuali prorogate dal decreto riguardavano anche le controversie di lavoro?
Sì. Le disposizioni in materia di processo civile prorogate dall’articolo 7 si applicavano anche ai procedimenti in materia di lavoro, con la precisazione che per le udienze fissate tra il 1° agosto e il 30 settembre non si applicavano le norme sullo svolgimento da remoto, consentendo la ripresa delle udienze in presenza.
La normativa sulle tutele per i lavoratori disabili fu prorogata?
Sì. La disciplina di cui all’articolo 26, comma 2-bis, del D.L. n. 18/2020 fu prorogata fino al 31 ottobre, con applicazione retroattiva per il periodo dal 1° luglio alla data di entrata in vigore del decreto, evitando così soluzioni di continuità nella protezione dei lavoratori fragili.
(Fonte: Gazzetta Ufficiale)
Questo articolo è stato realizzato con il supporto dell'AI e sottoposto a revisione editoriale.
