Whistleblowing e protezione del denunciante: la nuova disciplina della Direttiva UE 2019/1937 e il D.Lgs. 24/2023

Whistleblowing e protezione del denunciante: il quadro normativo italiano dopo il D.Lgs. n. 24/2023

La tutela di chi segnala illeciti all’interno di organizzazioni pubbliche o private rappresenta uno dei nodi più delicati del diritto moderno, in bilico tra l’interesse collettivo alla trasparenza e la protezione individuale del lavoratore che decide di esporsi. Il tema del whistleblowing protezione denunciante ha trovato in Italia una disciplina organica e sistematica soltanto con il recepimento della Direttiva europea 2019/1937, avvenuto attraverso il Decreto Legislativo n. 24 del 10 marzo 2023. Prima di questo intervento normativo, la materia era frammentata tra disposizioni settoriali, spesso insufficienti a garantire una copertura effettiva a chi, nel settore pubblico come in quello privato, sceglieva di denunciare condotte illecite a danno dell’interesse collettivo. Capire la portata di questa riforma significa comprendere non solo il contenuto delle nuove norme, ma anche le ragioni sistematiche che ne hanno imposto l’adozione e le sfide applicative che ancora oggi ne accompagnano l’implementazione pratica.

Le origini europee della riforma: la Direttiva 2019/1937

Il punto di partenza è la Direttiva UE 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, adottata il 23 ottobre 2019, che ha per la prima volta introdotto a livello europeo uno standard minimo comune di protezione per le persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione. L’obiettivo della Direttiva era duplice: da un lato, garantire che chi denuncia violazioni non subisca ritorsioni; dall’altro, creare canali di segnalazione affidabili che incentivino la cultura della legalità nelle organizzazioni.

La Direttiva si fonda su un presupposto empirico e giuridico insieme: i denuncianti svolgono una funzione para-pubblica, contribuendo all’emersione di illeciti che altrimenti resterebbero nascosti. Per questa ragione, la loro protezione non è soltanto un diritto individuale, ma risponde a un interesse generale dell’ordinamento. Il legislatore europeo ha quindi imposto agli Stati membri di adottare misure concrete, non meramente dichiarative, capaci di rendere effettiva la tutela del segnalante sia sul piano procedurale che su quello rimediale.

L’Italia, come molti altri Paesi membri, aveva già introdotto alcune disposizioni in materia, in particolare per il settore pubblico, ma mancava di un impianto unitario e coerente. La Direttiva ha quindi rappresentato l’occasione per un ripensamento complessivo della materia, che il legislatore italiano ha colto con il decreto del 2023.

Il D.Lgs. n. 24/2023: struttura e ambito di applicazione

Il Decreto Legislativo n. 24 del 10 marzo 2023 costituisce il principale strumento normativo attraverso cui l’Italia ha dato attuazione alla Direttiva 2019/1937. Il decreto ha il merito di unificare in un unico testo normativo l’intera disciplina della protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni nazionali o europee che ledono l’interesse pubblico o l’integrità della pubblica amministrazione e degli enti privati. Prima del decreto, questa materia era disseminata in una pluralità di fonti disorganiche, con conseguenti lacune di tutela e incertezze interpretative.

Uno degli aspetti più significativi del decreto è la sua applicabilità tanto al settore pubblico quanto a quello privato. Questa scelta legislativa segna una discontinuità netta rispetto al passato, quando la protezione del whistleblower era essenzialmente pensata per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Estendere la disciplina al settore privato significa riconoscere che le violazioni di interesse pubblico possono originare anche all’interno di imprese, società e organizzazioni non governative, e che i lavoratori privati meritano la medesima protezione di quelli pubblici quando decidono di segnalarle.

Il campo di applicazione soggettivo del decreto è ampio: non si limita ai dipendenti in senso stretto, ma comprende una platea più vasta di soggetti, inclusi collaboratori, liberi professionisti, azionisti, membri di organi di amministrazione e vigilanza. Questa estensione riflette la consapevolezza che le informazioni sulle violazioni possono essere detenute da chiunque abbia un rapporto qualificato con l’organizzazione, indipendentemente dalla natura formale del contratto che lo lega ad essa.

Le violazioni segnalabili

Il decreto definisce con precisione l’oggetto delle segnalazioni tutelate. Non qualsiasi denuncia di illecito rientra nell’ambito di applicazione della norma: occorre che la violazione segnalata riguardi disposizioni nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità della pubblica amministrazione o degli enti privati. Questa delimitazione è fondamentale perché distingue il whistleblowing dalla mera denuncia di controversie individuali o di comportamenti illeciti che non hanno una dimensione di interesse collettivo.

Le materie coperte dal decreto sono molteplici e rispecchiano l’ampiezza della Direttiva europea: appalti pubblici, servizi finanziari, prevenzione del riciclaggio, sicurezza dei prodotti e dei trasporti, tutela dell’ambiente, sicurezza degli alimenti e dei mangimi, salute pubblica, protezione dei consumatori, protezione della vita privata e dei dati personali, sicurezza delle reti e dei sistemi informativi. Si tratta di ambiti strategici per il buon funzionamento del mercato interno e per la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini.

I canali di segnalazione: interni, esterni e divulgazione pubblica

Una delle innovazioni più rilevanti del sistema introdotto dal D.Lgs. n. 24/2023 riguarda la strutturazione dei canali attraverso cui le segnalazioni possono essere effettuate. Il decreto prevede una gerarchia tra canali interni, canali esterni e divulgazione pubblica, che non è soltanto formale ma risponde a una precisa logica di proporzionalità e sussidiarietà.

Il canale interno è quello privilegiato: il segnalante dovrebbe in linea di principio rivolgersi prima all’interno dell’organizzazione in cui opera, attraverso procedure apposite che le organizzazioni di una certa dimensione sono tenute ad attivare. Questo approccio riflette l’idea che le organizzazioni stesse abbiano un interesse primario a conoscere e correggere le proprie disfunzioni, prima che queste vengano portate all’attenzione di autorità esterne o dell’opinione pubblica.

Il canale esterno diventa accessibile quando il canale interno non è disponibile, non è stato attivato correttamente, o quando il segnalante ha fondati motivi per ritenere che la segnalazione interna non sia efficace o possa esporre a ritorsioni. In Italia, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) svolge un ruolo centrale nella gestione delle segnalazioni esterne, affiancata da altre autorità competenti per settori specifici.

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La divulgazione pubblica, ossia la condivisione di informazioni direttamente con i media o con il pubblico, è ammessa come extrema ratio, quando le altre vie si siano rivelate inefficaci o quando la situazione presenti caratteri di urgenza o di pericolo imminente per l’interesse pubblico. Questo schema gerarchico mira a bilanciare la trasparenza con la riservatezza delle informazioni e la tutela della reputazione delle organizzazioni.

La protezione del denunciante: misure e garanzie

Il cuore del sistema di whistleblowing protezione denunciante risiede nelle misure concrete predisposte per chi decide di segnalare. Il decreto prevede un articolato sistema di garanzie che opera su più livelli, dal divieto di ritorsione alla riservatezza dell’identità del segnalante, fino al sostegno informativo e legale.

Il divieto di ritorsione e la presunzione legale

Il divieto di ritorsione è la pietra angolare della tutela. Il decreto vieta qualsiasi atto o comportamento ritorsivo nei confronti del segnalante, intendendo per ritorsione non solo il licenziamento, ma una gamma assai più ampia di misure: il demansionamento, il trasferimento, la modifica dell’orario di lavoro, la sospensione della formazione, le valutazioni di performance negative ingiustificate, le misure disciplinari, le pressioni psicologiche, le discriminazioni di qualsiasi natura. L’elenco non è tassativo, riflettendo la consapevolezza che le forme di rappresaglia possono essere creative e difficili da prevedere in anticipo.

Un elemento particolarmente significativo è il meccanismo dell’inversione dell’onere della prova. Quando il segnalante subisce un atto pregiudizievole dopo aver effettuato una segnalazione, spetta all’organizzazione dimostrare che tale atto non è connesso alla segnalazione stessa. Questa inversione è fondamentale perché riconosce la difficoltà pratica, per il denunciante, di provare il nesso causale tra la propria segnalazione e le misure ritorsive subite: il collegamento temporale può essere sufficiente a fondare una presunzione che l’organizzazione deve poi confutare.

La riservatezza dell’identità del segnalante

La protezione dell’identità del segnalante è una condizione necessaria affinché il sistema funzioni. Il decreto impone che l’identità del whistleblower non venga divulgata senza il suo consenso a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni. Questa garanzia si estende anche ai soggetti terzi la cui identità possa desumersi dal contesto della segnalazione.

La riservatezza non equivale all’anonimato: le segnalazioni anonime possono essere prese in considerazione, ma il decreto non impone alle organizzazioni di trattarle con le stesse garanzie riservate alle segnalazioni identificate. La distinzione è rilevante perché l’anonimato, pur potendo abbassare la soglia di rischio percepito dal segnalante, riduce anche la possibilità di un contraddittorio e può facilitare segnalazioni strumentali o in mala fede.

Le misure di sostegno

Il decreto prevede che i segnalanti abbiano accesso a misure di sostegno, incluse informazioni chiare sulle procedure disponibili e, in determinati contesti, assistenza legale gratuita. Questo aspetto è cruciale perché la tutela formale rischia di restare lettera morta se il segnalante non dispone degli strumenti pratici per farla valere. Il sostegno informativo serve a colmare l’asimmetria conoscitiva tra il lavoratore individuale e l’organizzazione, che dispone di risorse legali e gestionali assai superiori.

Obblighi organizzativi per enti pubblici e privati

Il decreto non si limita a proteggere il segnalante: impone anche obblighi positivi alle organizzazioni destinatarie. Gli enti del settore pubblico e le imprese private che superano determinate soglie dimensionali sono tenuti ad attivare canali di segnalazione interna, a designare soggetti responsabili della gestione delle segnalazioni e a garantire che le procedure adottate rispettino i requisiti di riservatezza e di indipendenza previsti dalla legge.

Le organizzazioni devono inoltre dare riscontro al segnalante entro termini definiti: l’accusa di ignoranza non è un’opzione percorribile. Il silenzio o l’inerzia dell’organizzazione di fronte a una segnalazione non solo può integrare una violazione della normativa, ma può anche essere valorizzato in sede giudiziale come elemento indiziario di un atteggiamento ritorsivo o di connivenza con la violazione segnalata.

Per le imprese private, l’obbligo di dotarsi di canali interni di segnalazione si inserisce in un contesto più ampio di compliance aziendale, che comprende i modelli organizzativi previsti dal D.Lgs. n. 231/2001 in materia di responsabilità degli enti. L’integrazione tra le due discipline è uno dei terreni più fecondi per la pratica professionale e per la dottrina, perché richiede di ripensare i sistemi di controllo interno in una prospettiva unitaria.

Profili sanzionatori e rimedi per il segnalante

Il sistema sanzionatorio del decreto opera su un doppio binario: da un lato, prevede sanzioni amministrative a carico delle organizzazioni che violano gli obblighi procedurali o che pongono in essere ritorsioni; dall’altro, riconosce al segnalante rimedi specifici per la tutela dei propri diritti.

Sul piano rimediale, il segnalante che subisce un licenziamento ritorsivo ha diritto alla reintegrazione nel posto di lavoro, oltre al risarcimento del danno. Questo rimedio forte riflette la scelta del legislatore di scoraggiare le ritorsioni con conseguenze significative per le organizzazioni che le attuano. Il rimedio reintegratorio è particolarmente rilevante perché supera la logica meramente indennitaria che caratterizza gran parte del diritto del lavoro post-riforma, riconoscendo che in questo contesto la perdita del posto di lavoro non è un danno soltanto economico ma colpisce anche la libertà di espressione e la dignità professionale del lavoratore.

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Le sanzioni amministrative possono essere irrogate dall’ANAC nei confronti delle organizzazioni che ostacolano le segnalazioni, violano la riservatezza dell’identità del segnalante o non attivano i canali interni prescritti. L’entità delle sanzioni è calibrata in modo da avere un effetto deterrente reale, non simbolico.

Le prime applicazioni e le sfide interpretative

A poco più di tre anni dall’entrata in vigore del decreto, l’applicazione pratica della normativa sta rivelando alcune criticità interpretative che dottrina e giurisprudenza sono chiamate ad affrontare. Uno dei nodi più dibattuti riguarda la delimitazione del concetto di “ritorsione”: quando una misura organizzativa che incide negativamente sul segnalante può essere qualificata come ritorsiva, e quando invece risponde a legittime esigenze gestionali? La risposta non è sempre agevole, e richiede una valutazione caso per caso che tenga conto del contesto, della tempistica e delle motivazioni addotte dall’organizzazione.

Un altro tema aperto riguarda la tutela del segnalante in buona fede che si riveli poi erroneo nei contenuti. Il decreto protegge chi segnala ragionevolmente, sulla base di informazioni di cui disponeva al momento della segnalazione, anche se i fatti segnalati si rivelano successivamente inesatti o non costituiscono una violazione. Questa scelta è coerente con la logica del sistema: punire chi segnala in buona fede ma si sbaglia avrebbe un effetto dissuasivo devastante sull’intera cultura della segnalazione.

La dottrina ha già prodotto contributi significativi per orientare l’interpretazione del decreto. In particolare, il commentario sistematico al D.Lgs. n. 24/2023, curato da Raffaele Cantone, Nicoletta Parisi e Domenico Tambasco, rappresenta uno strumento di riferimento per chi si occupa professionalmente di questa materia, offrendo un’analisi articolata delle singole disposizioni e dei problemi applicativi che esse pongono.

Il whistleblowing come strumento di cultura organizzativa

Sarebbe riduttivo leggere la normativa sul whistleblowing protezione denunciante esclusivamente come un insieme di obblighi e sanzioni. La Direttiva europea e il decreto italiano esprimono anche una visione più ambiziosa: quella di trasformare la segnalazione degli illeciti da atto eccezionale e rischioso a pratica normale e protetta all’interno delle organizzazioni sane.

Questo obiettivo richiede un cambiamento culturale che le norme possono favorire ma non imporre per decreto. Le organizzazioni che si limitano ad adempiere formalmente agli obblighi procedurali, senza investire nella creazione di un clima di fiducia e sicurezza psicologica, rischiano di avere canali di segnalazione formalmente attivi ma sostanzialmente inutilizzati. La ricerca in materia di comportamento organizzativo mostra in modo consistente che i lavoratori segnalano gli illeciti quando percepiscono che la loro voce verrà ascoltata e che non subiranno conseguenze negative: è questa percezione, più delle norme formali, a determinare l’effettività del sistema.

Per questo motivo, l’implementazione del decreto non dovrebbe essere vista come un adempimento burocratico, ma come un’opportunità per ripensare i meccanismi di governance interna, rafforzare i sistemi di controllo e costruire una cultura organizzativa in cui la trasparenza è un valore condiviso. Le organizzazioni che riescono in questo obiettivo non solo rispettano la legge, ma acquisiscono un vantaggio competitivo in termini di reputazione, fiducia degli stakeholder e capacità di prevenire rischi legali e reputazionali.

Prospettive di sviluppo e questioni aperte

Il quadro normativo delineato dal D.Lgs. n. 24/2023 è destinato a evolversi, sia per effetto dell’elaborazione giurisprudenziale che per possibili interventi legislativi di aggiustamento. Alcune questioni rimangono aperte e meritano attenzione.

In primo luogo, il coordinamento con altre discipline: il decreto si inserisce in un ecosistema normativo complesso, che comprende la normativa sulla privacy, il diritto del lavoro, il diritto penale e le discipline settoriali di vigilanza. L’armonizzazione tra questi diversi piani normativi richiede un lavoro interpretativo continuativo che coinvolge avvocati, compliance officer, autorità di vigilanza e giudici.

In secondo luogo, la dimensione transnazionale: in un contesto di globalizzazione economica, le violazioni segnalabili spesso coinvolgono soggetti e condotte che si estendono oltre i confini nazionali. La cooperazione tra le autorità competenti dei diversi Stati membri, prevista dalla Direttiva, è ancora in fase di sviluppo e rappresenta una delle sfide più significative per l’effettività del sistema europeo di protezione del denunciante.

Infine, la questione della protezione dei soggetti facilitatori: il decreto tutela non solo il segnalante diretto, ma anche coloro che lo assistono nel processo di segnalazione. Questa estensione è importante perché riconosce che il denunciante raramente agisce in totale isolamento, e che chi lo supporta merita anch’esso protezione dalle possibili ritorsioni dell’organizzazione. Per approfondire ulteriormente il quadro normativo europeo di riferimento, è utile consultare l’analisi dottrinale disponibile su Lavoro Diritti Europa, che offre un’esposizione sistematica della nuova normativa e delle sue implicazioni pratiche.

Conclusioni

Il D.Lgs. n. 24 del 10 marzo 2023 rappresenta una svolta significativa nella disciplina italiana del whistleblowing protezione denunciante. Per la prima volta, il nostro ordinamento dispone di un testo normativo unitario, applicabile tanto al settore pubblico quanto a quello privato, capace di offrire una tutela sistematica e coerente a chi decide di segnalare violazioni di interesse pubblico. L’attuazione della Direttiva europea 2019/1937 ha imposto al legislatore italiano di superare la logica frammentaria del passato e di costruire un sistema che prenda sul serio sia la funzione sociale del whistleblower sia la necessità di proteggere concretamente la sua posizione lavorativa e personale. Le sfide applicative che emergono nella prassi quotidiana — dalla definizione di ritorsione all’onere della prova, dalla riservatezza dell’identità all’integrazione con la compliance aziendale — testimoniano la vitalità di una materia in piena evoluzione, che richiede l’impegno costante di tutti gli attori del sistema: legislatori, giudici, autorità di vigilanza, professionisti e, non da ultimo, le organizzazioni che sono chiamate a trasformare gli obblighi normativi in pratiche organizzative effettivamente capaci di tutelare chi sceglie di parlare.

Questo articolo è stato realizzato con il supporto dell'AI e sottoposto a revisione editoriale.