Dumping salariale negli appalti pubblici: il quadro del problema
La questione della responsabilità solidale negli appalti pubblici si colloca al crocevia tra diritto del lavoro, diritto amministrativo e politica economica. Quando una stazione appaltante affida un servizio o una fornitura a un’impresa privata, il personale impiegato nell’esecuzione del contratto rimane formalmente alle dipendenze dell’appaltatore, ma lavora di fatto nell’interesse — e spesso sotto la supervisione indiretta — dell’ente pubblico committente. Questo disallineamento tra titolarità del rapporto di lavoro e beneficiario finale della prestazione crea uno spazio nel quale il dumping salariale può prosperare: l’appaltatore abbassa il costo della manodopera applicando contratti collettivi meno onerosi o strutturando la retribuzione in modo da aggirare i minimi tabellari, mentre la stazione appaltante beneficia di un prezzo d’appalto artificialmente competitivo. Capire come il legislatore e la giurisprudenza — in particolare attraverso due recenti sentenze della Corte di Cassazione del 2025 — abbiano risposto a questa tensione è essenziale tanto per i lavoratori che intendono tutelare i propri diritti quanto per le amministrazioni aggiudicatarie che devono gestire il rischio di un coinvolgimento diretto nelle controversie retributive.
Le radici normative: dall’articolo 1676 c.c. al Codice dei Contratti Pubblici
L’articolo 1676 del Codice Civile: la tutela originaria
Il fondamento storico della tutela del lavoratore nell’appalto è l’articolo 1676 del Codice Civile, che riconosce ai dipendenti dell’appaltatore il diritto di agire direttamente nei confronti del committente per ottenere quanto loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l’appaltatore al momento della domanda. Si tratta di un’azione diretta, non di una responsabilità solidale in senso tecnico: il lavoratore può rivolgersi al committente, ma solo nei limiti di quanto quest’ultimo ancora deve pagare all’appaltatore. Questa limitazione ha storicamente ridotto l’efficacia pratica dello strumento, perché nel momento in cui il lavoratore agisce in giudizio il committente potrebbe aver già saldato integralmente il corrispettivo contrattuale.
Nonostante questi limiti strutturali, l’articolo 1676 c.c. ha rappresentato per decenni il principale punto di riferimento normativo, e la Corte di Cassazione ha continuato a interpretarlo e applicarlo anche in tempi recenti. La sentenza n. 28770 del 2025, che la Cassazione ha emesso in tema di responsabilità solidale nell’appalto proprio ai sensi di questa disposizione, dimostra come la norma codicistica mantenga una vitalità applicativa significativa anche nell’attuale panorama normativo, più articolato e stratificato rispetto a quello in cui la disposizione fu concepita. L’esame di questa pronuncia — insieme alla sentenza n. 1450 depositata il 21 gennaio 2025 in tema di responsabilità solidale del committente con l’appaltatore di servizi — permette di ricostruire la direzione interpretativa attuale della giurisprudenza di legittimità.
L’evoluzione legislativa: verso una responsabilità solidale più robusta
Il legislatore italiano ha progressivamente affiancato e rafforzato la tutela codicistica con disposizioni di diritto speciale. Come documentato dalla letteratura giuslavoristica, la responsabilità solidale posta a carico del committente imprenditore o datore di lavoro in merito a determinati obblighi gravanti sull’appaltatore e sugli eventuali subappaltatori è stata oggetto di svariati interventi da parte del legislatore nel corso degli anni. Questa stratificazione normativa riflette la consapevolezza che la sola azione diretta ex articolo 1676 c.c. non fosse sufficiente a scoraggiare le pratiche di esternalizzazione al ribasso.
Nel contesto degli appalti pubblici, il Codice dei Contratti Pubblici di cui al D.Lgs. 36/2023 ha introdotto disposizioni specifiche volte a blindare il trattamento economico e normativo dei lavoratori impiegati nei servizi e nelle forniture pubbliche, riducendo gli spazi per la competizione sleale basata sul costo della manodopera. L’obiettivo dichiarato del legislatore è che il ribasso d’asta non possa tradursi in un risparmio ottenuto a scapito dei diritti retributivi dei lavoratori: le offerte economiche devono essere sostenibili anche sul piano salariale, e la stazione appaltante è chiamata a vigilare sull’effettiva applicazione dei trattamenti previsti dai contratti collettivi nazionali di riferimento.
Il fenomeno del dumping salariale negli appalti: meccanismi concreti
La sostituzione del CCNL applicabile
Una delle tecniche più diffuse attraverso cui le imprese appaltatrici realizzano il dumping salariale consiste nella scelta di applicare contratti collettivi nazionali di lavoro diversi da quelli tipicamente riferiti al settore di attività svolta. In pratica, imprese che operano nei servizi di pulizia, vigilanza, logistica, informatica o manutenzione possono applicare contratti collettivi firmati da organizzazioni sindacali minori o da associazioni datoriali con scarso peso rappresentativo, i quali prevedono minimi tabellari sensibilmente inferiori rispetto ai contratti leader del settore. Il risultato è una riduzione del costo del lavoro che non appare immediatamente illegittima, perché formalmente l’impresa applica pur sempre un contratto collettivo.
Un secondo meccanismo, spesso utilizzato in combinazione con il primo, riguarda la struttura della retribuzione. Come emerge dall’analisi della prassi contrattuale negli appalti pubblici, le imprese cercano talvolta di applicare contratti collettivi diversi — e spesso più economici — compensando il divario retributivo tabellare attraverso il superminimo individuale o collettivo aziendale. In questo schema, il lavoratore percepisce una retribuzione complessiva che, sommando la paga base del contratto applicato con il superminimo, appare nominalmente in linea con i minimi del contratto leader; tuttavia, la componente variabile del superminimo può essere ridotta o eliminata in qualsiasi momento, rendendo la protezione retributiva sostanzialmente illusoria.
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Le conseguenze per i lavoratori e per le stazioni appaltanti
Per i lavoratori, il dumping salariale si traduce in retribuzioni effettivamente percepite inferiori a quelle cui avrebbero diritto in base al contratto collettivo applicabile al settore. Questa differenza — che nel tempo può accumularsi in somme significative — rappresenta il credito retributivo che i lavoratori possono far valere in giudizio. Per le stazioni appaltanti, il rischio è quello di essere chiamate a rispondere in solido di questi crediti, con conseguenze economiche e reputazionali rilevanti. La logica della responsabilità solidale negli appalti pubblici è precisamente quella di creare un incentivo affinché il committente pubblico non si disinteressi delle condizioni di lavoro applicate dall’appaltatore, ma eserciti una vigilanza attiva e continuativa.
La giurisprudenza della Cassazione nel 2025: le sentenze chiave
La sentenza n. 1450 del 21 gennaio 2025
La Corte di Cassazione, sezione lavoro, con la sentenza n. 1450 depositata il 21 gennaio 2025, si è pronunciata in tema di responsabilità solidale del committente con l’appaltatore di servizi, affrontando in particolare la questione interpretativa relativa alla locuzione “trattamenti” retributivi cui il lavoratore ha diritto. La pronuncia si inserisce in un filone giurisprudenziale che tende a valorizzare la finalità protettiva delle norme sulla responsabilità solidale, interpretando in senso estensivo l’ambito delle voci retributive coperte dalla garanzia solidale. Ciò significa che la responsabilità del committente non si limita alla retribuzione base, ma si estende alle componenti accessorie del trattamento economico previste dal contratto collettivo applicabile.
Questa impostazione ha conseguenze pratiche di grande rilievo. Se il committente risponde solidalmente dell’intero trattamento economico e normativo dovuto al lavoratore — e non soltanto della paga base — l’esposizione patrimoniale della stazione appaltante diventa potenzialmente molto più ampia di quanto tradizionalmente si ritenesse. I lavoratori possono dunque agire nei confronti dell’ente pubblico committente per recuperare non solo le differenze sulla retribuzione mensile ordinaria, ma anche ratei di tredicesima e quattordicesima, indennità varie, contributi previdenziali e ogni altra componente del trattamento complessivo. Per approfondire il testo e il ragionamento della pronuncia, si rimanda alla scheda analitica della sentenza n. 1450/2025 pubblicata da Studio Cerbone.
La sentenza n. 28770 del 2025
Con la sentenza n. 28770 del 2025, la Cassazione è tornata sulla responsabilità solidale nell’appalto ex articolo 1676 c.c., affrontando profili applicativi distinti ma complementari rispetto alla pronuncia di gennaio. Questa seconda sentenza consolida l’orientamento secondo cui la norma codicistica deve essere letta in combinato disposto con le disposizioni di diritto speciale in materia di appalti, in modo da garantire una tutela effettiva e non meramente teorica ai lavoratori coinvolti. Il ragionamento della Corte muove dalla constatazione che le tecniche di dumping salariale si sono evolute e sofisticate nel tempo, e che l’interpretazione delle norme di tutela deve necessariamente tenere il passo con questa evoluzione per non ridursi a lettera morta.
Un aspetto particolarmente rilevante della pronuncia riguarda il momento in cui sorge la responsabilità solidale della stazione appaltante: la Corte chiarisce che il committente pubblico non può limitarsi a verificare la regolarità formale dei documenti prodotti dall’appaltatore in sede di gara, ma deve esercitare una vigilanza sostanziale e continuativa sull’effettiva applicazione dei trattamenti retributivi durante tutta la durata del contratto. Per una lettura approfondita delle argomentazioni giuridiche della sentenza, si rinvia all’analisi della sentenza n. 28770/2025 pubblicata da Giuslavoristi.it.
Responsabilità solidale negli appalti pubblici: obblighi e rimedi pratici
Gli obblighi di verifica della stazione appaltante
Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale descritto, la stazione appaltante non può più considerarsi un soggetto terzo e neutrale rispetto al rapporto di lavoro instaurato dall’appaltatore con i propri dipendenti. Gli obblighi di verifica che gravano sull’ente pubblico committente operano su più livelli. In sede di gara, la stazione appaltante deve verificare che il contratto collettivo indicato dall’offerente sia congruo rispetto all’attività da svolgere e che i costi della manodopera indicati nell’offerta siano realistici e sostenibili. Un’offerta che preveda costi del lavoro significativamente inferiori ai minimi previsti dai contratti collettivi di settore deve essere oggetto di approfondimento, anche attraverso il contraddittorio con l’offerente.
Durante l’esecuzione del contratto, la stazione appaltante deve mantenere un monitoraggio attivo sulla regolarità contributiva e retributiva dell’appaltatore. Strumenti come il DURC — documento unico di regolarità contributiva — forniscono indicazioni utili ma non esaustive, perché attestano la regolarità dei versamenti contributivi ma non necessariamente la correttezza dei trattamenti retributivi applicati. L’ente committente dovrebbe pertanto richiedere periodicamente all’appaltatore documentazione retributiva analitica, verificando che le buste paga dei lavoratori impiegati nell’appalto siano coerenti con il contratto collettivo dichiarato e con i minimi tabellari vigenti.
I rimedi disponibili per i lavoratori
I lavoratori che ritengono di essere stati sottopagati nell’ambito di un appalto pubblico dispongono di un arsenale di rimedi giuridici articolato. In primo luogo, possono agire in giudizio nei confronti del proprio datore di lavoro — l’appaltatore — per il recupero delle differenze retributive, avvalendosi delle ordinarie vie del processo del lavoro. Questa azione può essere proposta anche dopo la cessazione del rapporto di lavoro, nel rispetto dei termini prescrizionali applicabili.
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In secondo luogo, e qui risiede il valore aggiunto delle recenti pronunce della Cassazione, i lavoratori possono agire direttamente nei confronti della stazione appaltante, facendo valere la responsabilità solidale dell’ente pubblico committente. Questa seconda azione è particolarmente utile quando l’appaltatore sia insolvente, in liquidazione o comunque privo di risorse sufficienti a soddisfare i crediti retributivi: in questi casi, la stazione appaltante diventa il debitore effettivo cui il lavoratore può rivolgersi per ottenere soddisfazione concreta. I tribunali del lavoro hanno negli ultimi anni esaminato con crescente frequenza controversie di questo tipo, affinando i criteri per determinare l’entità della responsabilità solidale dell’ente pubblico e le condizioni alle quali essa può essere invocata.
Le conseguenze per le amministrazioni aggiudicatarie
Per le amministrazioni pubbliche, l’evoluzione giurisprudenziale in materia di responsabilità solidale negli appalti pubblici comporta la necessità di ripensare le proprie procedure interne di gestione dei contratti. Non è sufficiente inserire nei capitolati clausole che impongano all’appaltatore il rispetto dei contratti collettivi applicabili: occorre predisporre meccanismi concreti di verifica e monitoraggio, e prevedere strumenti contrattuali — come la ritenuta di garanzia su una quota del corrispettivo — che consentano all’ente di far fronte a eventuali responsabilità solidali senza gravare sul bilancio generale.
Sul piano della responsabilità erariale, i funzionari pubblici che abbiano omesso di esercitare la dovuta vigilanza sull’esecuzione del contratto possono essere chiamati a rispondere dei danni subiti dall’amministrazione in conseguenza delle condanne per responsabilità solidale. Questo profilo aggiunge un ulteriore livello di complessità alla gestione degli appalti pubblici e rafforza l’esigenza di procedure standardizzate e documentate di controllo sulla regolarità retributiva degli appaltatori.
Il ruolo del contratto collettivo applicabile: equivalenza e congruità
Un nodo interpretativo cruciale nel contenzioso sul dumping salariale negli appalti pubblici riguarda il criterio per determinare quale contratto collettivo debba essere applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto. Il principio di equivalenza — secondo cui un contratto collettivo diverso da quello di settore può essere ritenuto idoneo se garantisce un trattamento complessivamente equivalente — è stato oggetto di interpretazioni divergenti in dottrina e in giurisprudenza. La Cassazione ha progressivamente chiarito che l’equivalenza deve essere valutata non solo sul piano della retribuzione nominale complessiva, ma anche sulla stabilità e sulla certezza delle singole componenti retributive.
In questa prospettiva, la tecnica del superminimo compensativo — attraverso cui l’impresa applica un contratto collettivo meno oneroso ma integra la retribuzione con un superminimo individuale o aziendale — è stata ritenuta insufficiente a garantire l’equivalenza del trattamento, proprio perché il superminimo è per sua natura assorbibile e riducibile, e non offre al lavoratore la stessa garanzia di stabilità che deriva dai minimi tabellari del contratto di settore. Questa lettura, coerente con la finalità protettiva delle norme sulla responsabilità solidale negli appalti pubblici, riduce significativamente lo spazio per le pratiche di dumping salariale basate sulla sostituzione del contratto collettivo applicabile.
Prospettive e sfide future
Il panorama normativo e giurisprudenziale in materia di responsabilità solidale negli appalti pubblici è in continua evoluzione, e le sfide che si profilano per i prossimi anni sono molteplici. Sul piano normativo, l’attuazione delle disposizioni del D.Lgs. 36/2023 in materia di costo della manodopera e di verifica della congruità delle offerte richiederà un’attività interpretativa e applicativa intensa da parte delle stazioni appaltanti e degli organi di controllo. La definizione di linee guida chiare e uniformi è essenziale per evitare che l’applicazione delle norme rimanga frammentata e disomogenea sul territorio nazionale.
Sul piano giurisprudenziale, ci si attende che i tribunali del lavoro continuino a sviluppare una casistica sempre più articolata in materia di recupero delle differenze retributive negli appalti pubblici, affinando i criteri di quantificazione del danno e le condizioni di accesso ai rimedi disponibili. Le sentenze della Cassazione del 2025 forniscono un orientamento di principio che i giudici di merito sono chiamati a declinare nelle specificità dei singoli casi concreti, con attenzione alle particolarità di ciascun settore merceologico e alla struttura retributiva dei contratti collettivi di riferimento.
La responsabilità solidale negli appalti pubblici si conferma, in definitiva, come uno strumento normativo di grande importanza per garantire che la competizione nel mercato degli appalti non si trasformi in una corsa al ribasso sui diritti dei lavoratori. Le recenti pronunce della Corte di Cassazione — la sentenza n. 1450 del 21 gennaio 2025 e la sentenza n. 28770 del 2025 — segnano un punto di svolta nell’interpretazione di questo istituto, rafforzando la posizione dei lavoratori e ampliando le responsabilità delle stazioni appaltanti. Per le amministrazioni pubbliche, la risposta più efficace a questo scenario non è la resistenza giudiziaria, ma l’investimento in procedure di controllo robuste e nella cultura della legalità retributiva come componente essenziale di una buona gestione contrattuale. Per i lavoratori, la consapevolezza dei propri diritti e degli strumenti disponibili per farli valere rimane la prima e più importante forma di tutela.
Questo articolo è stato realizzato con il supporto dell'AI e sottoposto a revisione editoriale.
